MOŽNOSTI PRE BUDÚCNOSŤ FINANCIÍ EÚ (výber z diskusného dokumentu o budúcnosti financií EÚ)

PREDSLOV

Od zverejnenia Junckerovej Bielej knihy 30.apríla 2017 po 28.jún 2017, kedy bol zverejnený ako posledný tento dokument, ubehli dva mesiace. Dva mesiace, ktoré intenzívnym spôsobom zmenili diskusiu o ďalšej integrácii EÚ a jasne definovali, čo je Jadro EÚ. Mimochodom termín „jadro EÚ“ je známy od roku 1994, kedy sa prvýkrát objavil v dokumentoch Bundestagu. Dá sa povedať, že o Jadre EÚ sa na európskej úrovni otvorene, či skryte premýšľa viac ako 20 rokov. Avšak až rok 2017 možno v tejto diskusii pokladať za prelomový. Prelomový preto, že to bol práve Juncker, ktorý svojou Bielou knihou zaviedol metodologický prístup do európskej diskusie.

Biela kniha definovala 5-variantný prístup. Načrtol základnú cestovnú mapu a tá bola zakaždým rozpracovaná v následných dokumentoch, ktoré vznikali až do konca júna 2017. Pripomeňme napríklad Sociálny rozmer Európy alebo aj ďalšie. Materiál, ktorého zásadný výber Vám prinášame je v rade posledný. No svojim významom najdôležitejší. Definuje vlastné rozpočtové príjmy EÚ ale aj nástroje a postupy ako k tomu dospieť. Opäť 5-variantne.

Tragédiou slovenskej politiky je, že SMER-SD nemá reálnu opozíciu, ktorá by bola kompetentná v Európskych záležitostiach. Pre slovenskú opozíciu sa totiž politika Európskych záležitostí zredukovala na točenie vulgárnych a stupidných facebookových videí v kvalite krčmových rečí z Horného Výplachu. Ešte aj v tak bezprecedentnej téme ako je reforma EÚ, slovenská opozícia neváha použiť trápnu schému z Excelu „lebo Fico“. Najmarkatnejšie to vidieť na Richardovi Sulíkovi. S každou jeho ďalšou vetou o Jadre EÚ a politike Európskych záležitostí len voličom posiela o sebe odkaz, že o skutočných diskusných materiáloch EÚ a diskusii, ktorá prebieha na úrovni európskeho parlamentu (kde je členom!), nevie absolútne nič!

Druhým problémom Slovenska je činnosť Výboru pre Európske záležitosti. Na rozdiel od toho českého. Ten slovenský žije v očarujúcej neznesiteľnej ľahkosti bytia, kde strany ako SaS, SME RODINA sú v diskusnom bezvedomí o európskych záležitostiach alebo rovno súčasťou bezvýhradnej smeráckej hlasovacej mašinérie, viď sedemdesiat sedem uznesení Výboru pre Európske záležitosti NR SR z tohoto volebného obdobia.

V Slovenskej diskusii o Európskom Jadre tak nepadajú žiadne zásadné otázky! Pritom všetko podstatné bolo povedané a načrtnuté práve v období od apríla do júna 2017. Načrtnuté v Európskej únii. A to je možno jadro slovenského problému. Pre slovenskú opozíciu je to totiž ich Európska únia a nie naša. A to je ten najjednoduchší spôsob ako sa vyhnúť prezradeniu z vlastnej neschopnosti, nekompetentnosti a jednoduchej pravde, že niektorí zvolení poslanci sa nikdy nemali ocitnúť v slovenskom, či v európskom parlamente.

MOŽNOSTI PRE BUDÚCNOSŤ FINANCIÍ EÚ (výber z diskusného dokumentu o budúcnosti financií EÚ)

Tento diskusný dokument vychádza zo správy o budúcom financovaní EÚ, ktorú v januári 2017 predložila skupina na vysokej úrovni zriadená spoločne Európskym parlamentom, Radou EÚ a Európskou komisiou, ktorej predsedal Mario Monti. Skupinu tvorilo desať politických osobností. Každá z troch inštitúcií vymenovala troch členov a na predsedovi sa dohodli spoločne. Skupina prijala správu vrátane odporúčaní jednomyseľne.

Európska komisia 1. marca 2017 uverejnila svoju Bielu knihu o budúcnosti Európy, ktorá má byť východiskovým bodom úprimnej a širokej diskusie
o budúcnosti Európy. Ďalším príspevkom do tejto debaty sú diskusné dokumenty o kľúčových otázkach, ktoré budú určovať podobu Európy v nadchádzajúcich rokoch, predkladané Komisiou. Tento dokument je posledným zo série diskusných dokumentov a zameriava sa na financie budúcej 27-člennej Európy v meniacom sa svete. Zohľadňujú sa v ňom vízie predstavené v predchádzajúcich štyroch diskusných dokumentoch. Uvádzajú sa v ňom možnosti a reformné alternatívy, pričom sa mapujú príležitosti, riziká a nevyhnutné kompromisy, ktoré s nimi súvisia. Rozpočet EÚ, ktorý zodpovedá približne 1 % kombinovaného hrubého národného dôchodku (HND) jej členských štátov, je pomerne malý. Európski občania z každých 100 EUR, ktoré zarobia, zaplatia vo forme daní a príspevkov na sociálne zabezpečenie v priemere 50 EUR, z čoho sa na financovanie rozpočtu EÚ použije len jedno euro. Sumou, ktorá denne nepresahuje cenu šálky kávy, Európania financujú rozpočet EÚ pokrývajúci široké spektrum záležitostí, ktoré presahujú národné hranice a vyžadujú si reakciu na európskej alebo medzinárodnej úrovni.

Na čo by mal byť budúci rozpočet EÚ zameraný?

Rozpočet EÚ by mal naďalej reagovať na súčasné trendy, ktoré budú v nasledujúcich rokoch EÚ ovplyvňovať. Existuje však aj celý rad nových výziev,
na ktoré bude z rozpočtu EÚ potrebné vynaložiť viac prostriedkov, než je tomu v súčasnosti. Medzi ne patrí riadenie nelegálnej migrácie a utečencov vrátane integrácie, kontrola vonkajších hraníc, bezpečnosť, kybernetická bezpečnosť, boj proti terorizmu a spoločná obrana.

Po prvé, pre Úniu, ktorá sa usiluje o sociálne trhové hospodárstvo s vysokou konkurencieschopnosťou, má zmenšovanie hospodárskych a sociálnych rozdielov medzi členskými štátmi aj v rámci nich zásadný význam. Životne dôležitý význam má pre eurozónu, kde rozdiely ohrozujú udržateľný rozvoj hospodárskej a menovej únie v strednodobom horizonte. V diskusných dokumentoch o sociálnom rozmere Európy a o využívaní globalizácie sa v tejto oblasti uvádzalo viacero nápadov na zváženie.

Ústrednou prioritou by boli investície do ľudí, a to od vzdelávania a odbornej prípravy až po zdravie, rovnosť a sociálne začlenenie. Možnosťou by tiež bolo vytvoriť – podľa vzoru záruky pre mladých ľudí – záruku pre deti podporovanú z fondov EÚ. Je dôležité, aby sa sociálne výdavky dostali k tým, ktorí ich najviac potrebujú, najmä v regiónoch s veľkými sociálnymi nerovnosťami. S ohľadom na tento cieľ bude možno potrebné prehodnotiť súčasné kritériá takéhoto zacielenia.

Po druhé, hoci veľká časť finančných zdrojov na európsku obranu bude naďalej pochádzať z vnútroštátnych zdrojov, štáty sa zhodujú, že sa potrebujeme spoločne posunúť ďalej, a to napríklad v oblasti výskumu a rozvoja, konkurencieschopnosti priemyselnej základne Európy a verejného
obstarávania, pričom by sa z rozpočtu EÚ mal financovať Európsky obranný fond, aby sa zlepšil pomer medzi hodnotou a cenou. Rozpočet EÚ by mal byť rovnako schopný zvýšiť súčasnú pomoc partnerským krajinám pri budovaní kapacít, ako aj svoju vojenskú/obrannú zložku, pričom by bola potrebná väčšia solidarita vo financovaní operačných činností, okrem iného aj na vojenské misie v rámci spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky.

Celkovo bude zohľadnenie týchto nových ambícií v obrane znamenať, že po roku 2020 bude nutné vyvíjať neustále úsilie z rôznych zdrojov. Vďaka sume 1,5 miliardy EUR ročne, ktorá predstavuje príspevok z rozpočtu EÚ na Európsky obranný fond, spolu s príspevkami členských štátov na financovanie spoločných rozvojových projektov by mohol tento fond po roku 2020 generovať celkové investície do obranného výskumu a rozvoja spôsobilostí vo výške 5,5 miliardy EUR za rok.

Po tretie, Komisia vo svojom diskusnom dokumente o prehĺbení hospodárskej a menovej únie zdôraznila myšlienku poskytnutia stimulov na podporu štrukturálnych reforiem. Takéto stimuly, ktoré by mohli mať podobu finančných odmien, by zohľadnili krátkodobé ekonomické, finančné alebo politické náklady na štrukturálne reformy a podporili ich úspešné vykonávanie. Mohli by byť buď posilnené v rámci politiky súdržnosti, alebo vytvorené v rámci nového samostatného fondu, ktorý by bol otvorený pre všetky členské štáty. Mali by podporiť európske politiky a činnosti, ako sú uvedené v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny v rámci európskeho semestra.

Z rozpočtu EÚ by sa mohla financovať aj technická podpora tohto úsilia. Pred tým, ako bude Komisia uvažovať o konkrétnych iniciatívach, podrobne tieto možnosti posúdi. Pri rozvoji a vykonávaní politík EÚ je zásadné presadzovať základné hodnoty EÚ7. Vo verejnej diskusii sa objavili nové návrhy na naviazanie vyplácania finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ na dodržiavanie zásad právneho štátu v členských štátoch.

Dodržiavanie zásady právneho štátu je dôležité nielen pre občanov EÚ, ale aj z hľadiska podnikateľských iniciatív, inovácie a investícií, ktoré budú najviac prekvitať tam, kde sa právny a inštitucionálny rámec plne riadi spoločnými hodnotami Únie. Medzi právnym štátom a efektívnym uskutočňovaním súkromných a verejných investícií podporovaných rozpočtom EÚ teda existuje jasná spojitosť.

Po štvrté, dôležitou otázkou je, či by budúci rozpočet EÚ mal obsahovať určitú formu stabilizačnej funkcie. V diskusnom dokumente o prehĺbení hospodárskej a menovej únie bolo navrhnuté zaviesť funkciu makroekonomickej stabilizácie už v ďalšom viacročnom finančnom rámci. Jej cieľom by bola ochrana pred veľkými otrasmi zasahujúcimi rôzne krajiny rôznym spôsobom (tzv. asymetrické otrasy). Mohla by mať podobu systému ochrany investícií, zaistenia vnútroštátnych systémov podpory v nezamestnanosti alebo fondu na horšie časy. Na využitie takejto funkcie by sa vzťahovali jasné podmienky. Takéto možnosti by mohli byť financované zo súčasných nástrojov alebo z nového nástroja. Diskutuje sa o tom, či by takáto funkcia stabilizácie mala byť naviazaná na novú fiškálnu kapacitu so zameraním výlučne na eurozónu, alebo či by túto funkciu mohol vykonávať rozpočet EÚ, keďže už dnes predstavuje eurozóna 85 % HDP EÚ.

V diskusnom dokumente o prehĺbení hospodárskej a menovej únie sa ako jedna z možností navrhuje, že stabilizačná funkcia „by mala byť vytvorená v rámci EÚ a mohla byť otvorená pre všetky členské štáty“.

Zavedenie fiškálnej stabilizačnej kapacity v eurozóne by pre financie EÚ znamenalo nový kvalitatívny posun. Z dlhodobejšieho hľadiska sa týmto diskusným dokumentom začala diskusia o plnohodnotnom rozpočte eurozóny s oveľa širšími cieľmi, výrazne vyššími zdrojmi a vlastným tokom príjmov.

Po piate, je potrebné prejsť na nové, udržateľné modely rastu, ktoré ucelene a integrovane kombinujú ekonomické, sociálne a environmentálne aspekty. Aby tento prechod prebehol úspešne, budú potrebné rozsiahle investície, pričom ich najväčší podiel bude smerovať do nízkouhlíkovej energetickej infraštruktúry slúžiacej na výrobu, prenos aj distribúciu. Aby EÚ splnila svoje ciele v oblasti energetiky a zmeny klímy, bude do roku 2030 potrebné napríklad takmer zdvojnásobiť podiel obnoviteľných zdrojov energie na výrobe energie. Rozpočet EÚ môže pôsobiť ako katalyzátor na stimuláciu potrebných dodatočných súkromných či verejných investícií.

Po šieste, bude potrebné preveriť všetky súčasné nástroje. Aj keď sa tento dokument zameriava najmä na reformu dvoch najväčších výdavkových politík (poľnohospodárstvo a súdržnosť), nemal by sa žiadny program ani nástroj podporovaný z rozpočtu EÚ vylúčiť z testu pridanej hodnoty EÚ. Musíme zvážiť, či sú všetky súčasné nástroje nevyhnutné, alebo či existuje priestor na zlúčenie alebo ukončenie programov. Ešte dôležitejšie je zabezpečiť súdržnosť politík medzi nástrojmi EÚ tak, aby všetky podporovali ciele EÚ a uľahčovali reformy v členských štátoch. V oblasti financovania malých a stredných podnikov môžu byť napríklad rovnakí príjemcovia oprávnení na získanie podpory prostredníctvom viacerých nástrojov krytých z rôznych programov (COSME, Horizont 2020 a EFSI), alebo vykonávaných v členských štátoch v rámci politiky súdržnosti. Tieto prieniky v ponuke spôsobili určitý zmätok finančným sprostredkovateľom, pokiaľ ide o to, akú schému zvoliť. Pravidlá a podmienky uplatňované v tej istej oblasti politiky by sa mali zosúladiť.

Okrem toho existujú dôkazy o konkurencii a vzájomnom vytláčaní medzi programami EÚ – napríklad v prípade infraštruktúry, kde dokonca aj vtedy, ak by úvery a záruky poskytnuté z EFSI mali dopĺňať dlhový nástroj NPE, ich vykonávanie naznačuje, že vstup EFSI spomalil zavedenie nástroja NPE a finančných prostriedkov politiky súdržnosti.

Po siedme, s ohľadom na zlepšovanie výsledkov možno bude nevyhnutné, aby sa znížil počet nástrojov v oblasti vonkajších politík, ale aby sa zároveň zvýšila ich flexibilita. To by rovnako mohlo uľahčiť vnútorné prerozdelenie prostriedkov medzi regionálne alebo tematické priority ak bude potrebné v krátkodobom horizonte reagovať na určitú krízu. O začlenení Európskeho rozvojového fondu (ERF) do rozpočtu EÚ a viacročného finančného rámca sa často diskutuje aj ako jednej z možností, ako posilniť jednotu a adresnosť rozpočtu. Takáto možnosť môže mať aj svoje nevýhody, keďže niektoré zo súčasných činností nemusia byť podporované pravidlami rozpočtu EÚ, napríklad mierový nástroj pre Afriku.

Ak členské štáty presunú výdavky z vnútroštátnych rozpočtov do rozpočtov EÚ, nemalo by sa to vnímať ako čisté navýšenie úrovne výdavkov, ale skôr ako spôsob presunutia súčasných výdavkov zo štátnych rozpočtov a rozpočtu EÚ, ak by sa tým v zásade mala dosiahnuť vyššia pridaná hodnota. To napríklad znamená, že ak by ERF mal byť začlenený do rozpočtu EÚ a viacročného finančného rámca, musel by byť celkový objem viacročného finančného rámca navýšený o veľkosť tohto fondu. Nakoniec treba uviesť, že riadne vykonávanie politík sa opiera o silnú a efektívnu európsku verejnú
službu.

Od roku 2013 plnia inštitúcie EÚ záväzok znižovania počtu zamestnancov. Dochádza k tomu aj napriek novým úlohám, napríklad pri riešení
utečeneckej krízy alebo bezpečnostných hrozieb, alebo novým úlohám v delegáciách EÚ v zahraničí.

Budúci rozpočet EÚ by mal zabezpečiť silnú európsku verejnú službu, ktorá bude atraktívna pre talentovaných mladých ľudí z celej Únie a ktorá bude schopná plniť priority, ktoré vyplynú z tohto procesu reflexie.

Pri rozhodnutiach o budúcich politikách a nástrojoch by sa mal zohľadňovať vplyv na ľudské zdroje.

Ďalšie znižovanie počtu zamestnancov by mohlo ohroziť riadne fungovanie inštitúcií EÚ. V rámci predchádzajúcich reforiem boli znížené platy, predĺžený pracovný čas a zvýšený vek odchodu do dôchodku. Zjavne dochádza k poklesu záujmu mladých ľudí z členských štátov s pomerne vysokým
príjmom na obyvateľa o prácu v inštitúciách EÚ.

Aj keď pracovné podmienky môžu predstavovať len jeden z faktorov pri rozhodovaní, je tento trend zjavný.

Reforma spoločnej poľnohospodárskej politiky

Spoločná poľnohospodárska politika prináša Európanom významnú pridanú hodnotu a plní ciele stanovené v zmluve. Bola prvou spoločnou politikou EÚ a postupom času sa vďaka niekoľkým reformám výrazne posunula. V súčasnej diskusii sa zvažujú rôzne možnosti ďalšej reformy tejto politiky s cieľom zvýšiť jej efektívnosť a spravodlivosť a zároveň dosiahnuť splnenie jej nezmenených cieľov bezpečných a zdravých potravín, konkurencieschopného odvetvia, primeranej životnej úrovne poľnohospodárov a ochrany našich prírodných zdrojov, našej krajiny, životného prostredia a opatrení v oblasti klímy. Táto politika má širší dosah než len stabilizáciu príjmov poľnohospodárov. Mnoho vidieckych oblastí má však pocit, že sa na ne nemyslí. Čoraz častejšie sa ozývajú hlasy, aby sa táto politika viac zameriavala na poskytovanie verejných statkov, ako sú bezpečné a zdravé potraviny, riadenie pôdnych živín, reakcia na zmenu klímy, ochrana životného prostredia a zapojenie do obehového hospodárstva.

Pracuje sa na modernizácii a zjednodušení spoločnej poľnohospodárskej politiky. Medzi diskutovanými možnosťami je návrh účinnejšie zacieliť priame platby tak, aby zabezpečovali príjem všetkým poľnohospodárom v celej EÚ, najmä v okrajových oblastiach a na najchudobnejších hospodárstvach.
Takáto možnosť by mohla znížiť priame platby pre veľké poľnohospodárske podniky.

Ďalšou z možností, ktoré treba preskúmať, je zavedenie určitého stupňa vnútroštátneho spolufinancovania priamych platieb, aby sa udržala celková úroveň súčasnej podpory. Na riešenie kríz by sa mohli pripraviť nástroje riadenia rizík. Všetky zmeny by mali zachovávať jednu z kľúčových výhod tejto politiky: ochranu dobre fungujúceho vnútorného trhu, ktorý zabezpečuje rovnaké podmienky pre všetkých výrobcov v EÚ.

Životaschopné vidiecke komunity sú potrebné na zabezpečenie udržateľnosti veľkej väčšiny územia EÚ. V tejto súvislosti ešte existuje priestor na zlepšenie a posilnenie synergií s inými fondmi. Tu sa navrhuje racionalizovať opatrenia rôznych štrukturálnych fondov vo vidieckych oblastiach a odstrániť duplicitu.

Výkonnosť tejto politiky by sa dala ďalej zlepšiť väčším dôrazom na motivovanie poľnohospodárov k tomu, aby ponúkali verejné statky a služby zohľadňujúce životné prostredie a klímu.

Poľnohospodári by sa mali v rámci politiky rozvoja vidieka podnecovať k tomu, aby investovali do nových technológií a ochrany životného prostredia, a to formou pozitívnych stimulov stanovených v zmluvách. Tým by sa všetkým poľnohospodárom znížila súčasná administratívna záťaž.

Reforma politiky súdržnosti

Existuje niekoľko rôznych možností, ktoré môžu zefektívniť politiku súdržnosti a maximalizovať vplyv jej investícií. Po prvé politika súdržnosti by sa mohla stať flexibilnejšou, aby mohla čeliť novým výzvam, a to napríklad prostredníctvom nepridelenej kapacity.

Podobne by sa mohol zefektívniť a spružniť fond na prispôsobenie sa globalizácii, ktorý by bol vďaka užšej väzbe s politikou súdržnosti schopný pokryť široké spektrum hospodárskych a sociálnych opatrení. To by rovnako prispelo k celkovej flexibilite rozpočtu EÚ.

Po druhé sa požaduje rýchlejšie vykonávanie politiky súdržnosti a plynulejší prechod medzi programovými obdobiami. Mohlo by sa uvažovať o rade opatrení, ako sú prísnejšie pravidlá pre zrušenie viazanosti, kratší postup ukončovania programov a rýchlejšie a flexibilnejšie postupy menovania riadiacich orgánov a plánovania.

Po tretie, nedostatky v administratívnej kapacite a slabá kvalita inštitúcii bránia konkurencieschopnosti, obmedzujú účinnosť investícií a vytvárajú závažné prekážky rastu. Rozpočet EÚ by mal posilniť budovanie svojej administratívnej kapacity v najvýznamnejších investičných oblastiach, ktoré sú podporované z finančných prostriedkov EÚ.

Mohli by sa preskúmať nové prístupy k budovaniu administratívnych kapacít, napr. pomocou lepšej koordinácie dostupných nástrojov a užšieho zapojenia Komisie. Dôležitým skúšobným projektom bola iniciatíva pre zaostávajúce regióny a jej úspešné prvky sa môžu ďalej využiť.

Po štvrté, mali by sa zvýšiť úrovne vnútroštátneho spolufinancovania politiky súdržnosti s cieľom lepšie ich prispôsobiť rôznym krajinám a regiónom a zvýšiť vlastnú angažovanosť a zodpovednosť. Takisto by sme sa mali zaoberať otázkou, či by sa financovanie z politiky súdržnosti malo sprístupniť rozvinutejším krajinám a regiónom.

Po piate, jediný investičný fond alebo jednotný súbor pravidiel pre existujúce fondy by zabezpečil súdržnejšie investície a zjednodušil by príjemcom život. Súdržnosť sa môže zlepšiť aj pomocou jednotného súboru pravidiel pre politiku súdržnosti a iné nástroje financovania s programami alebo projektmi rovnakého typu. Tým by sa zabezpečilo lepšie vzájomné dopĺňanie, napr. medzi politikou súdržnosti a programom Horizont 2020 alebo Nástrojom na prepájanie Európy.

Po šieste, súčasný systém prideľovania finančných prostriedkov by sa mohol prepracovať. Mohli by sa doplniť nové kritériá, napr. v súvislosti s výzvami, ktorým Európa čelí, od demografie cez nezamestnanosť po sociálne začleňovanie a migráciu, od inovácií po zmenu klímy.

Ako by mal budúci rozpočet EÚ fungovať?

Po prijatí rozhodnutia o zameraní rozpočtu sa musí pri jeho zostavovaní vziať do úvahy niekoľko faktorov.

Stabilita a flexibilita

Potrebujeme nájsť správnu rovnováhu medzi stabilitou a flexibilitou vo financovaní. Jedným z faktorov tejto rovnováhy je trvanie finančného rámca. Predchádzajúce viacročné finančné rámce takmer vždy prekročili 7 rokov; dnes predpisuje zmluva minimálne päťročné trvanie. Väčšina členských štátov, regiónov a zainteresovaných strán je preto zvyknutá fungovať v tomto cykle. Znížením súčasného sedemročného trvania na päť rokov by sa obmedzila predvídateľnosť financovania. Mohlo by to byť problémom najmä pre investície, ktoré potrebujú viac času. Znamenalo by to tiež, že príprava na ďalší viacročný finančný rámec by musela začať na samotnom začiatku predchádzajúceho rámca, čím by sa ešte viac obmedzila možnosť vyvodiť závery do budúcna. Inštitúcie by mohli skončiť v režime neustáleho rokovania.

Pozitívne však je, že kratšie trvanie by prinieslo väčšiu flexibilitu a uľahčilo by prispôsobovanie sa neočakávanému vývoju. Okrem toho by päťročný
rámec bol v súlade s mandátmi Európskeho parlamentu a Komisie. Tým by sa posilnila demokratická diskusia o výdavkových prioritách EÚ a rozpočet EÚ by sa jasnejšie stal ústrednou témou európskych politík.

Ďalšou možnosťou je viacročný finančný rámec 5 + 5 s povinnou revíziou v polovici trvania na účely prispôsobenia rámca novým prioritám.

Takáto možnosť by si však v prvom rade vyžadovala stanovenie stropov viacročného finančného rámca a právnych základov pre celé trvanie až desať rokov. To by mohlo v porovnaní so súčasnými rokovaniami o novom viacročnom finančnom rámci silno odradiť od dohody na akýchkoľvek väčších zmenách v polovici trvania.

Existujú aj ďalšie spôsoby riešenia požadovanej flexibility. Skúsenosti z minulých rokov preukázali, ako je súčasná štruktúra obmedzená, pokiaľ ide o prispôsobovanie neočakávaným potrebám. Jedným z faktorov je, že výdavky sa uskutočňujú prísne v rámci určitých kategórií a že presun finančných prostriedkov medzi rozpočtovými okruhmi nie je ľahký.

Ďalším dôvodom je veľký počet rôznych programov a rozpočtových riadkov, ktoré boli vytvorené v priebehu času. Výsledkom je značný počet rôznych nástrojov, ktoré sa často vzájomne prekrývajú. Flexibilita financií EÚ je obmedzovaná aj tým, že približne 80 % prostriedkov viacročného finančného rámca je vopred pridelených na konkrétne oblasti politiky, členským štátom alebo na výdavky pre tretie krajiny. Súčasné mechanizmy rýchleho presunu financovania na nové priority alebo medzi jednotlivými rokmi umožňuje určité prispôsobenie. Existujúca flexibilita by však nebola dostačujúca pre riešenie známych výziev a neočakávaného budúceho vývoja radovo rovnakého rozsahu v nestabilnom prostredí.

Jednou z možností by mohlo byť vytvorenie rezervy nazývanej neprogramovaná rezerva v rámci každého výdavkového programu, ktorá zostane nepridelená a vyhradená na neočakávaný vývoj. Dodatočné účinné prostriedky pre prípad výnimočných okolností by okrem toho mohla poskytnúť krízová rezerva financovaná z peňažných prostriedkov nevyužitých v predchádzajúcich rokoch a flexibilitu by rovnako mohol posilniť vylepšený fond na prispôsobenie sa globalizácii. Únia by tak mohla zlepšiť podporu štrukturálnych zmien v oblastiach, ktoré sú zasiahnuté vplyvom globalizácie
a technologických zmien.

Finančné nástroje a rozšírená finančná architektúra EÚ

Flexibilita financií EÚ vo veľkej miere vyplýva z existencie inštitúcií a nástrojov, ktoré dopĺňajú rozpočet EÚ, ako je napríklad Európska investičná banka, Európsky rozvojový fond, trustové fondy Európskej únie a iné nástroje.

Finančné nástroje, ako sú záruky, úvery a vlastný kapitál, môžu významne podporiť úsilie EÚ „urobiť za menej viac“ a využiť pákový efekt rozpočtu EÚ, a to najmä v čase rozpočtových obmedzení. Výrazným príkladom z posledného obdobia je Európsky fond pre strategické investície.

Úspech týchto nástrojov závisí od jasnej stratégie a súboru kritérií na určenie toho, ktoré nástroje sú z hľadiska potrieb trhu, príjemcov a sledovaných cieľov najvhodnejšie. Finančné nástroje sú vhodné len v prípade projektov, ktoré generujú výnosy.

Granty a dotácie budú preto naďalej potrebné v prípade projektov, ktoré negenerujú výnosy, ako je napríklad základný výskum, pri niektorých druhoch infraštruktúrnych programov alebo na investície do ľudí, ako sú granty programu Erasmus alebo schémy Marie Skłodowska-Curie.

Počet finančných nástrojov na úrovni EÚ a pravidlá, ktoré sa na ne vzťahujú, sú prekážkou ich efektívneho využívania. Jedným z možných riešení by bolo integrovať ich do jediného fondu, ktorý by poskytoval úvery, záruky a nástroje na rozdelenie rizika – v odôvodnených prípadoch kombinované s grantmi EÚ – v závislosti od projektu a osobitných častí fondu pre jednotlivé politiky (ako napríklad výskum, inovácia, životné prostredie, podpora malých a stredných podnikov, infraštruktúra či energetická efektívnosť) v záujme dosiahnutia rôznych cieľov. Európa má potenciál zlepšiť podmienky pre podniky, ktoré chcú rozšíriť svoju činnosť. Financovanie spoločností so strednou trhovou kapitalizáciou a malých a stredných podnikov, ktoré prekonali fázu startupu, je naďalej zložité a mnohí podnikatelia opúšťajú Európu v snahe nájsť vhodné kapitálové investície. Preto Komisia v roku 2016 vytvorila  27 celoeurópsky fond fondov rizikového kapitálu s prostriedkami v objeme 1,6 mld. EUR, ktorý začne svoju činnosť v priebehu roka 2017. Tento prístup by sa mohol rozšíriť s cieľom poskytovať stabilné financovanie vo fáze rozvoja projektov alebo firiem. Tieto nové finančné nástroje na úrovni EÚ by sa mali navzájom dopĺňať s úverovými, záručnými a kapitálovými nástrojmi, ktoré spravujú členské štáty. Toto dopĺňanie sa rôznych nástrojov by sa malo zaistiť východiskovou koordináciou, rovnakými pravidlami a jasnejším vymedzením intervencií.

Zjednodušenie, dôraz na výkonnosť a efektívne hospodárenie s rozpočtom EÚ

Základným predpokladom zaistenia riadneho vynakladania finančných prostriedkov EÚ a ochrany peňazí daňovníkov sú dobre navrhnuté pravidlá. Nadmerná byrokracia môže brániť dosahovaniu výsledkov a odrádzať občanov a spoločnosti od využívania všetkých možností, ktoré rozpočet EÚ
ponúka.

V snahe zjednodušiť rozpočet EÚ sa už podnikli významné kroky, ale stále možno urobiť oveľa viac, ak zjednodušíme pravidlá. Toto zjednodušenie je žiaduce v mnohých oblastiach, najmä tam, kde ťažkosti s dodržiavaním požiadaviek na podávanie správ a monitorovania vedú k výrazným zdržaniam pri vykonávaní projektu. Zložité pravidlá vedú k väčšiemu počtu chýb a zvyšujú náklady konečných prijímateľov, ako aj riziko nesplnenia požiadaviek. Je zrejmé, že treba zlúčiť programy, ktoré majú podobné ciele, napríklad v oblasti energetickej efektívnosti alebo občianstva. Podobne by možno bolo vhodné znížiť počet nástrojov v oblasti vonkajších politík a zároveň odstrániť všetky umelé prekážky medzi regionálnymi a tematickými prioritami, aby sa zvýšila ich flexibilita.

Jedným z riešení by mohlo byť vytvorenie jednotného súboru pravidiel, ktorým by sa riadili všetky postupy a nástroje, alebo uplatňovanie tých istých pravidiel na rovnaký druh projektu. To by mohlo prispieť k radikálnemu zjednodušeniu a zníženiu byrokracie a zároveň zlepšiť viditeľnosť a súdržnosť rôznych investícií EÚ. Mohla by klesnúť administratívna záťaž pre príjemcov, keďže by sa nemuseli riadiť rôznymi pravidlami v prípade tých istých druhov investícií v závislosti od zdroja financovania. Podporovaným subjektom v skutočnosti záleží na jednoduchosti pravidiel, nie na zdroji financovania.

V tomto kontexte by sa mal pri plnení rozpočtu klásť dôraz na maximalizovanie výnosu z každého vynaloženého eura z hľadiska hospodárskeho rastu a pridanej hodnoty. Hoci sa v tejto oblasti dosiahol značný pokrok, súčasný výkonnostný rámec založený na množstve rôznych právnych predpisov je zložitý, čo ešte viac komplikuje posudzovanie pokroku a výsledkov a informovanie o nich.

Okrem toho treba obnoviť dôveru medzi rôznymi inštitúciami a prejsť na proporcionálne kontroly, ktoré závisia od objemu prostriedkov, ale aj od spoľahlivosti inštitúcií a efektívnosti systémov riadenia a kontroly. Jasný posun týmto smerom by tiež umožnil členským štátom (ako aj Komisii) racionalizáciu systémov riadenia a zodpovedajúcich inštitucionálnych mechanizmov, pretože vytváranie osobitných inštitucionálnych systémov pre každý fond je luxusom, ktorý sa môže stať neudržateľným. Obzvlášť v členských štátoch by bolo možné dosiahnuť výrazné zefektívnenie inštitúcií a zníženie administratívnych nákladov na riadenie programov. Využitie plného potenciálu Európskej prokuratúry môže prispieť k zjednodušeniu ochrany rozpočtu EÚ a k jej zefektívneniu.

Príjmy na podporu politík EÚ

Rozhodnutia o tom, na čo sa rozpočet EÚ použije, sú úzko späté s otázkou jeho financovania. Diskusiu o reforme výdavkovej časti rozpočtu by preto malo sprevádzať kritické posúdenie spôsobu, akým sa rozpočet EÚ financuje – tzv. systému vlastných zdrojov –, a spôsobu, ako je tento systém možné zreformovať tak, aby bol efektívnejší a výraznejšie podporoval politiky. Súčasný prístup k jeho financovaniu je príliš komplikovaný, nepriehľadný a plný zložitých korekčných mechanizmov.

V budúcnosti by tento systém mal byť jednoduchý, spravodlivý a transparentný. Dlhodobá diskusia o príjmoch, z ktorých sa financuje rozpočet EÚ, sa sústredila na jasnejšie prepojenie vlastných zdrojov s kľúčovými politikami EÚ, najmä s jednotným trhom a trvalo udržateľným rastom, a na zjednodušenie systému. V ideálnom svete by vlastné zdroje EÚ súčasne pochádzali z kľúčovej politiky EÚ, ktorá má jasnú pridanú hodnotu EÚ, boli by považované za spravodlivé a financovala by sa z nich stabilná a značná časť rozpočtu. Dobrým príkladom je tradičný vlastný zdroj – clo.

Existujú mnohé potenciálne zdroje príjmov, ktoré by sa dali použiť na financovanie rozpočtu EÚ (na obrázku nižšie sa uvádzajú tie, ktoré sa spomínajú najčastejšie), hoci žiaden z nich sám osebe nezodpovedá všetkým kritériám, ktoré by mal spĺňať vlastný zdroj: niektoré z nich by mohli priniesť stabilné a vysoké príjmy a viesť k skutočnej reštrukturalizácii príjmovej časti rozpočtu. Iné by priniesli nižšie príjmy, ale mohli by byť vhodnejšie alebo prijateľnejšie z politického hľadiska, najmä ak by prispievali k dosiahnutiu prioritných politických cieľov, ako je dekarbonizácia európskeho hospodárstva, prehĺbenie jednotného trhu a hospodárskej a menovej únie alebo financovanie nových priorít.

V konečnom dôsledku bude voľba závisieť od hlavných cieľov budúcej reformy a od toho, či bude stanovený cieľový objem rozpočtu EÚ, ktorý by sa mal financovať z nového vlastného zdroja. Na rozdiel od toho, čo sa často tvrdí, by nové vlastné zdroje nemuseli nevyhnutne znamenať zvýšenie rozpočtu EÚ. Rozhodnutia týkajúce sa úrovne výdavkov sa prijímajú v kontexte viacročného finančného rámca a rozhodnutie o tom, či sa súčasná úroveň výdavkov zvýši alebo nie, sa bude musieť prijať v závislosti od výsledku aktuálnych diskusií. Ak by sa úroveň výdavkov nezmenila, nové vlastné zdroje by automaticky viedli k zníženiu podielu vlastného zdroja založeného na HND, ktorý funguje ako reziduálny zdroj a slúži na pokrytie všetkých výdavkov EÚ, ktoré nie sú pokryté inými zdrojmi, v závislosti od vývoja ostatných vlastných zdrojov. Nedávna správa vypracovaná skupinou na vysokej úrovni pre vlastné zdroje, ktorú spoločne zriadili Európsky parlament, Rada a Komisia a ktorej predsedal Mario Monti , obsahuje komplexnú analýzu týchto otázok, ako aj posúdenie viacerých potenciálnych zdrojov príjmov vo vzťahu k najrelevantnejším kritériám (napr. spravodlivosť, efektívnosť, stabilita, transparentnosť, dôraz na európsku pridanú hodnotu, demokratická zodpovednosť). Pokrok pri daňovej koordinácii, najmä v oblastiach zdaňovania právnických osôb a finančných transakcií, by podporil niektoré formy vlastných zdrojov.

Na základe prebiehajúcej diskusie je možné uvažovať o viacerých možnostiach reformy.

ZHRNUTIE:  Možnosti pre systém vlastných zdrojov

► Súčasný vlastný zdroj založený na DPH je možné reformovať a zjednodušiť. Hraničnou možnosťou by bolo jeho úplne zrušenie.

► Odchodom Spojeného kráľovstva stratí zmysel korekcia, ktorá bola v minulosti zavedená ako úľava pre túto krajinu. To isté platí aj pre rabaty z korekcie pre Spojené kráľovstvo. Platnosť týchto ostatných rabatov uplynie na konci roka 2020. Odstránenie rabatov by vytvorilo priestor na výrazné zjednodušenie systému príjmov. V ideálnom prípade by hĺbková reforma politík EÚ zameraná na najvyššiu pridanú hodnotu viedla k tomu, že by žiadne rabaty neboli potrebné.

► Každý nový vlastný zdroj by mal byť koncipovaný tak, aby nielen financoval časť rozpočtu EÚ, ale aby bol zároveň súčasťou jej kľúčových politík. Ako príklad možno uviesť spoločné dane z energií alebo environmentálne dane, ktoré by sa uplatňovali s cieľom zaistiť rovnaké podmienky pre spoločnosti a podporiť globálny boj proti zmene klímy.

► Podobne by bolo možné využiť percentuálny podiel spoločného základu dane z príjmov právnických osôb alebo dane z finančných transakcií na posilnenie jednotného trhu, zohľadnenie prínosov jednotného trhu pre najväčšie spoločnosti a boj proti daňovým podvodom a únikom.

► V prípade budúceho prehĺbenia hospodárskej a menovej únie by sa príjmy z emisie peňazí (seignorage) mohli v dlhodobom horizonte stať základom vlastných zdrojov EÚ.

► Finančné prostriedky priamo generované politikami EÚ a v rámci jej právomocí by sa mohli považovať za príjmy rozpočtu EÚ; v dlhodobom horizonte by mohlo napríklad ísť o príjmy z aukcií v rámci systému obchodovania s emisiami (ETS), poplatky za nadmerné emisie pre autá, a takisto z dlhodobejšieho hľadiska, poplatky spojené s budúcim európskym systémom pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS), ktoré budú platiť osoby vstupujúce na územie EÚ, alebo iné podobné poplatky.

► Pri zavádzaní vlastných zdrojov sa musí dbať na ich transparentnosť, jednoduchosť, stabilitu, konzistentnosť s cieľmi politík Únie, ich dosah na konkurencieschopnosť a udržateľný rast a ich spravodlivé rozdelenie medzi členskými štátmi.

 


Publikovaný

v

od

Značky: